定州市召开法治乡村建设工作会议
这些都属于考察规范文本的审查活动。
地方政府既可以确定主管部门综合执法，也可以确定乡级政府综合执法。有关社会组织或者行政机关根据行政委托而取得委托机关的职权，以委托机关的名义开展执法，并由委托机关承担法律责任。
[39]按照法律—改革的程序机制，如果改革的客观条件并不成熟，则难以取得立法推进改革的预期目标，反而有损法律的尊严，如1997年《公路法》规定了燃油税改革，但改革始终未能展开。执法权下沉到底后，乡级政府仅承担承接后以自己名义实施行政行为所导致的法律后果，而不承担承接前县级主管部门实施行政行为所导致的法律后果。我国在推行法治之初对职权法定原则有着严格的要求，全国人大常委会法工委曾认为行政机关不得将其职权委托给其他行政机关行使。上述立法的本意，在于政府主管部门间行政执法权的相对集中行使。[24] 然而，我国的行为法几乎都规定由县级以上政府机关负责执法工作。
执法权下沉到底改革所依据的两办执法权下沉意见，尽管是党内法规，但国务院办公厅也是发布主体之一，在法律上可以理解为系在党中央领导下国务院所作的决定。根据宪法第89条国务院领导全国行政工作的规定，国务院具有作出执法权下沉到底改革决定的事权。然而，这些改革都是治标不治本，反而是制度叠床架屋，问题日益复杂。
这样，也就导致了乡级政府机关事权在组织法与行为法之间的矛盾。[44]参见《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号），江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》（苏办发〔2018〕26号），等。[5]我们相信，今后《行政许可法》《行政强制法》等也会做类似修改。从事权的纵向分工来说，一级执法改变了上下级事权重构、同质的现象，可以避免同一事务的多重管理或分级负责，确保事权的终局性。
就此而言，要求法律应该先于改革而存在，应该高于改革而受到尊重，应该为改革设定空间。部门立法却很少规定政府而主要规定部门的职权，导致了法律的实施机关纵队化、权力部门化、政府职权虚化，从而进一步造成了条块分割、部门林立和职权交叉，削弱了国务院对其主管部门，尤其是削弱了地方政府对其工作部门事权上的统一领导。
[41]基于法律决定的权限和程序合法性，它仍属于改革于法有据。部门起草+部门利益，就形成了所谓的部门立法。在有关地方先行先试的基础上，2019年1月31日中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称两办执法权下沉意见），在全国推开了执法权下沉到底的改革。国务院和地方各级人民政府可以根据实际情况和一级事权的原则，确定有行政处罚管辖权的行政机关。
谈其：《执法管理力量下沉社会管理重心下移》，《闵行报》2015年1月30日，第1版。第2款规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接且符合条件的乡镇人民政府、街道办事处行使。执法权下沉到底则突破了法律、法规和部门规章关于执法权由县级以上行政机关行使的下限。（二）职权转移制度难以支持 执行机关职权的一个重要问题是管辖权。
[22] 地方组织法第68条第3款规定，市辖区、不设区的市的人民政府可以设立若干街道办事处作为其派出机关。[10]即使《行政诉讼法》允许行政机关委托，最高法院也曾限定应以法律、法规或者规章的规定为依据。
（二）行为法的部门主义倾向 乡级政府机关的事权在组织法与行为法之间形成了严重的矛盾。[33]同前注[29]，王敬波文。
国务院主管部门未能摆脱计划经济的影响，在起草法律时从自己的利益出发，想方设法保机构、拉队伍，所谓的一部法律一支队伍。即使与乡政府关系最为紧密的《农业法》也没有加以规定。[24]参见金国坤：《基层行政执法体制改革与〈行政处罚法〉的修改》，载《行政法学研究》2020年第2期。长期以来，县级以上行政机关依法都有行政执法权，各级之间的执法权限分工即构成级别管辖权制度。关键词: 基层治理 综合执法 事权的纵向配置 政府统一领导 法治 引言 近年来，我国开展了行政执法体制改革的探索。首要的资源是财权，只有确保财权与事权相一致才能实现预定目标。
其具有如下三个特点：第一，更加综合。1954年制定、1980年重新公布的《城市街道办事处组织条例》4条赋予街道办事处基层行政和联系社区的双重职能。
它在改革推进中又可以分为若干具体原则，如体现基本公共服务受益范围原则，兼顾政府职能和行政效率原则，实现权、责、利相统一原则以及激励地方政府主动作为原则等。行政行为约束、规制人们行为的合法性并不取决于行政行为本身，而取决于它是否符合法律所规定的条件，其中很重要的条件就是是否具有实施行政行为的权限。
因此，按照法律决定—改革试点—立法推广的程序机制，目前执法权下沉到底改革的程序属于于法有据，坚持了法治。在抗击新冠肺炎疫情的人民战争中，乡级政府发挥了巨大作用。
[19]参见张丽娟：《法国地方与中央事权配置模式及其启示》，载《中共中央党校学报》2010年第3期。[40]同前注[38]，叶必丰文。事权的纵向配置以相应的资源配置为保障。执法权下沉到底的改革，把有关县级主管部门的执法权整合、统一到乡级政府，是贯彻和坚持宪法第107条第2款关于加强基层政权建设的规定，筑牢国家治理的根基，提升基层治理水平。
[37]同前注[7]，[奥]凯尔森书，第133页。[12]参见最高人民法院（2017）最高法行申2289号行政裁定书。
陈明辉：《国家机构组织法中职权条款的设计》，载《政治与法律》2020年第12期。那么，是否所有法律上的县级以上都得修改呢？这要看下沉到乡级政府的执法权到底有哪些，涉及哪些法律。
行政机关之间相互委托的，既可以在平级行政机关之间委托，也可以在上下级行政机关之间委托。综合执法改革所整合的是相同领域的行政处罚权和部分行政强制权，执法权下沉到底改革所包括的执法权有行政审批权、行政处罚权和行政强制权。
比如，拘留处罚可以按公民和外国人，分别由县级公安局和设区的市公安局管辖。[25]参见汪全胜等：《法律文本中法的主管部门条款设置论析》，载《法治研究》2012年第8期。这个矛盾是怎么造成的呢？长期以来，我国行为法的制定存在严重的部门主义倾向。那么，这里的法定程序和要求是什么呢？其实，事权的初次纵向分工关系到国家结构形式的确立，系由宪法规定。
法律、行政法规另有规定除外。法律的统一性是良好法律秩序的前提。
[42]参见张丽娟：《法国地方与中央事权配置模式及其启示》，载《中共中央党校学报》2010年第3期。[28]比如，1979年的《森林法》8条第1款直接规定国务院设立林业部，地方设立林业管理机构。
这就表明，需要修改的不是组织法上的规定，而应该是行为法上的县级以上主管部门垄断执法权制度。[29]参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期。
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